清朝时期的制度腐败化到腐败制度化（二）

4、行贿基金的出台

“公行”取消之后5年(1775年)，被再度恢复，这次商人们获得的垄断权更大了，可以专揽茶叶、丝等高利润的大宗贸易，并且独家代理外商在华的供销，按总额收取3%的费用。

当然，其所承担的连带责任更重，外商将不再直接缴纳关税等，“公行”成为外商与帝国政府之间的防火墙。

“公行”的定位至此确定，直到1842年被《南京条约》废除，“公行”(Co-hong)在很多地方也被老外们称为“官行”(Kwanhong)。

连带责任的加重及政府勒索的加强，令“公行”产生了强烈设立公共避险基金的冲动，这直接导致了“公所基金”的诞生。

推动“公所基金”的第一个动力，在于帝国政府要求“公行”承担起讲合同、守信用的模范，凡是拖欠了外商货款的，一律由“公行”先行赔付。这是一个财经制度上的“连坐法”。而第二个更为强劲却不便说出口的动力，则在于帝国政府及其官员对“公行”的勒索日益加强。

这种基金的准确成立时间，说法不一。Frederic Wakeman在《剑桥中国晚清史》中说：“行商为了保护他们自己，于1775年建立一种秘密基金，公所的每个成员要把他贸易利润的十分之一交作基金，在必要时用来应付官吏的勒索。到1780年公所基金才公开并正式规定向外国进口货征收3%的规礼，这是一笔附加税，名义上是要保证行商能偿还外商的欠款。”

遗憾的是，Frederic Wakeman并没有标注出这段论述的史料来源。考察早年的英文著作，这一日期的说法区别很大：

在各种说法中，没有异议的是，这个特殊的“公所基金”，的确是在“公行”定位成型后出现的产物，而其用途一是作为行业保险，二是为了应对政府的勒索。

这笔基金是庞大的，行商们必须缴纳年利润的10%，而外商们则必须缴纳货物价值的3%。这种潜规则，老外们并不喜欢，尽管他们对中国低廉的“正税”赞不绝口。

1793年，在著名的马戛尔尼出使中国时，他的使命之一就是“摆脱广州官吏强加于该口岸贸易的限制和勒索”，这是英国政府第一次向中国政府提出的反腐败要求，但如同他要求自由贸易一样，最后毫无结果。

外商们统计出的“公所基金”用于支付政府勒索的数额，是惊人的。根据1807~1816年的统计，剔除其中的支付外商债款的部分，纯用于政府勒索的是：

其中，1809年的数额之所以庞大，是这年“公所基金”支付了一笔12万两(约合人民币2400万元)的“皇上万寿庆典”赞助款。

这些开支，除了每年5.5万两的“贡价”(“公行”上缴北京的固定规费)之外，大量的都是“军需”“军费”“河工”等。而这些均是正项税费之外的额外负担。

《剑桥晚清史》更是指出：“东印度公司经查明者，在1807年和1813年之间从公所基金中至少公开支出了总额498.8万两银子。”这是一笔更为惊人的数字，相当于年均70万两，当然，其中包括了为行商们代偿外商债款。遗憾的是，《剑桥晚清史》没有提供这个数据的具体出处。

催生行贿基金的制度根源，除了海关制度外，还有财政制度。

清帝国政府并没有完善的预算制度，在“永不加赋”固定了最大宗的田赋之后，财政的任何额外支出，都需要临时的额外课征，而这种缺乏规范的行为，给官僚体系提供了极大的寻租空间。

“额外征课和征收人员的摊派，虽然一向为中国政府的清议所不齿，叫它做‘勒索’或‘聚敛’;但征收方法既然给个人贪污大开方便之门，它就仍旧不失其为中国的制度。”(马士《中华帝国对外交往史》)

财政成为“腐败化制度”的另一个体现，是帝国地方政府的开支，并没有规范财政拨款，而必须由各级行政长官在自己的俸禄中自行解决，这为他们的勒索提供了最为理直气壮的客观理由。

“在西方，征收人员都各有一定的薪俸，也可能对他所征收的款项另给酬金，但一定要由国库核给;并且县行政首长也有一份适当的和足够一切开支的薪俸。中国却不是这样，征收人员和县行政长官都必须设法自给。征收人员虽然自收摊派，但不要错误地以为他所得的税款可以完全放进私囊;为了保全他的地位，他还必须要填满所有他的直接上司们的欲壑，使他的上司们刚巧都能得到那中国意义的所谓“薪俸”。

知县到任之后，必须在他的任内每年一度或数度对他的直接上司，即知府和道台，有所报效，数目的多寡，看缺的肥瘠确定。他更要使省里的权要，即臬台、藩台、巡抚、总督等都能满足欲望，因为他的得缺、留任和升迁都完全取决于他们的喜怒;他也不可忽视大人物们的文案和师爷一类人员，因为这些人都能在他们主人的耳边给他说好话或者说坏话。知府和道台也